本文转自：   2014-01-02     微信号「diyijiaoyu」第一教育 

        2013年11月28日上午，教育部高等学校章程建设情况新闻发布会举行。中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学等6所高校，率先拿到了教育部颁发的高等学校章程核准书。这是教育部《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）实施以来核准的第一批高校章程。

      按照计划，到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，将分批全部完成章程制定和核准工作。

      高校章程，上承国家法律法规，下启高校内部各项规章制度，是大学办学的纲领性文件，是大学成为法人组织的必备条件，是政府、社会及大学自身依法治校的重要依据。从法理上说，高校章程是政府对大学实施影响的产物，是连接大学内外制度的纽带；对于大学自身而言，章程则是大学依法自主办学、实现自我治理的“宪章”。章程的存在是现代大学制度的重要标志，但一直以来在我国高校中处于缺失状态，出台大学章程的呼声由来已久。

      当下为人所诟病的大学行政化倾向、学校发展趋同化倾向、权力制衡缺失和有效监督手段缺乏等，均为目前大学制度缺失所带来的症状，愈发证明了我国大学治理模式需要现代化变革。作为深入推进高教综合改革的重要举措，高校章程的核准诞生是否能成为完善现代大学制度的“突破口”，成为关注焦点。
      本刊记者第一时间走访参与此次工作的东华和上外这两所高校，探寻两校章程诞生的全过程及其所引发的思考。
      ✿契机与挑战✿
      我国高校终于在去行政化和依法治校上迈出坚实的一步。早在2011年11月28日《高等学校章程制定暂行办法》发布时，教育部政策法规司司长孙霄兵就用“宪章”一词来说明高校章程的性质，表示“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权”。时隔两年，孙霄兵在新闻发布会上再次强调，“按照《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的规定，依章程自主管理是高校的法定权利。
      章程不是一纸空文，如果不按章程办事，会有各种纠错机制”。按照2013年9月教育部颁布的《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013~2015年)》要求，到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。我国高校终于在去行政化和依法治校上迈出坚实的一步。而这六所先行先试的高校，无疑具有示范与引领的作用，同时也承载着探讨建设现代大学制度、完善高校治理结构的深切期盼。
      在这六所高校中，上海占了两所。对于东华大学和上海外国语大学这两所沪上高校的章程首批获准，中国高等教育学会副会长、上海市高等教育学会会长张伟江认为，“上海教育现代化必须快速发展，如果大学没有章程，可以说上海教育的现代化是不合格的”。

      目前学界普遍认为，我国的高校章程制定遇到的两个最大的挑战是：

      一是如何实现校内行政权和学术权、教育权的分离；

      二是如何界定举办者、主管教育行政部门与高校的关系。正如上海市高等教育学会常务副会长杨德广所指出的，“目前我们的政府、学校的行政权力比较大，大学章程的诞生是有章可循的前提，而真正执行落实还有个持续性的过程”。

✿凝聚共识与驱动改革✿

      章程的制定凝结着学校若干年持之以恒的改革与探索。
      在东华大学和上海外国语大学，记者分别看到了中华人民共和国教育部第3号、第4号高等学校章程核准书，核准书指出：“核准书所附章程为最终文本，自即日起生效，未经法定程序不得修改。你校应以章程作为依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，按照建设中国特色现代大学制度的要求，完善法人治理结构，健全内部管理体制，依法治校、科学发展。”而在东华和上外两位校长看来，教育部对章程的核准意味着“万里长征第一步”，现代大学制度的完善，无法一蹴而就，章程的制定凝结着学校若干年持之以恒的改革与探索。率先启动，集思广益，可以说是这两所高校章程制定工作的共同特点。早在2007年，东华就根据教育部直属高校工作司《关于认真做好高校管理工作的通知》要求，启动了章程编制工作。

      编制历时一年半，于2008年11月正式公布，并上报教育部。

      2012年3月，学校又依据《中华人民共和国高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要》《高等学校章程制定暂行办法》等的要求，结合学校承担的国家教育体制改革试点项目“学校内部管理综合改革”，启动了章程的修订工作，广泛召开师生专家的专题研讨会和座谈会，形成征求意见稿。

      2012年12月初，学校将征求意见稿公布在学校网站，在广泛征求学校全体师生员工意见的基础上，形成了章程修订的校内审议稿。
      2012年12月14日至30日，学校将章程校内审议稿按程序依次提交学校教职工代表大会讨论和审议、校长办公会审议通过和学校党委全委会审定通过，形成《东华大学章程》核准稿。

      2012年12月31日学校上报教育部申请核准。用东华大学校长徐明稚的话来说，“章程制定的过程很重要，制定章程的过程是个凝聚共识的过程，大家的思想统一了，制度才有可能真正得到贯彻落实”。

      而上外则是从2008年开始章程编制工作，经历了最初茫然无措的摸索，才逐渐明确了具有针对性的改革思路。

      在章程初稿的讨论过程中，就全校教职工1154人、学生7600多人的规模而言，共面对面听取交流意见300 余人，召开了包括教师、学生、科研人员在内的11个界别的50余场座谈会，主动发放章程讨论稿500 余份……在经过调研走访、意见征询、专家论证、全校各界别座谈、公开征询意见、教代会讨论、校长办公会讨论、校党委会讨论审定等多个环节后，学校最终确定了章程文本。

      在校长曹德明看来，“章程制定的过程是痛苦的，但正是在这样一个痛苦的积极思考和激烈讨论的过程中，上外人对学校发展的目标、路径和保障有了清醒的认识”。作为中国特色的现代大学制度的核心内容，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”在东华和上外的章程中都有明确的体现。在两校的章程中，“教授治学、民主管理”都首先得以凸显。具体而言，东华推行“学院实行以党政联席会议决策、教授委员会审议或审定重要学术事项、教职工代表大会参与民主管理为基本内容的治理形式”的改革，并将这一学院管理模式写入了章程。而上外的章程则确立了“校学术委员会是学校学术事务最高决策机构”的教授治学模式，体现了大学内部管理要实现教授依章治理，而不是用“行政逻辑”来治理。

      东华大学发展规划处处长方建安告诉记者：“大学生参与学校管理是近年来世界高等教育管理发展的一大趋势，东华的章程中有关学生的章节，就是在充分听取学生意见的基础上新增的。”东华在章程中特别强调，要遵循“以学生的全面发展与成才为中心”的办学理念，发扬产学研相结合的办学传统，培养基础宽厚、实践能力强、具有创新精神和社会责任感的高素质人才，并明确“学校积极营造宽松的学术环境，尊重并保障学生在学习和研究方面依法享有学术自由的权利”。

      不仅是东华，上外也在章程中突出了以学生为中心，将人才培养工作放在显著位置。通过广泛讨论，上外提出要坚持已推行了三十多年的30人内小班制教育，不盲目扩招；坚持推行三至六年的弹性学制，根据不同学生的需要度身定制不同的培养方案……这些上外历史上的改革举措都被融入章程之中，成为受到制度保障的办校传统，也为学校坚持培养精英人才提供了平台。有一种观点认为，大学章程共性特征多，但在华东师范大学教育管理学系教授文新华看来，“高校在章程制定中仍然具有彰显各自特色的空间，大学章程的特色应当是大学特色实践的反映”。

      发现，将办学特色融入章程，明晰学校的办学优势也充分体现在两校的章程之中。学校的目标定位，东华的章程中写道，“以工为主，工、理、管、文协调发展，国内一流，国际有影响，有特色的高水平大学”，将“2011”协同创新和三位一体的办学模式新要求写入了学校章程，明确“依法自主开展人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新，为区域、行业和国家的经济建设及社会发展提供人才和科技支撑”。而上外的章程则提出学校将践行“服务国家战略需求，促进多元文明沟通，提升中华文化影响力”的使命，培育“海纳百川、胸怀天下”的大学文化。明示育人目标是培养“卓越人才，即具有全球视野、人文情怀、创新精神、实践能力、外语特长，并能够畅达进行跨文化沟通和交流的高端国际型特色人才”。

      华和上外的探索可以发现，制定章程有利于大学多元权力主体在参与学校学术管理过程中实现机会平等、责任共担、权力共享，从而完善学校内部治理结构，把管理重心从政府管学校转移到学校依法自主办学，让学校治理完成根本性的转变。

      ✿大学步入“宪章”时代✿
      章程之外，还要建立具体的配套制度、细则和评估体系。“高校有了法，有了内部制度，也就有了地位，不是谁吆喝都行的了。无论是谁，都要遵循有关规则办事，不能随心所欲。”对于不少人担心章程会成为一纸空文，中国人民大学公共管理学院教育研究所常务副所长陈立鹏在接受媒体采访时说，“据我所知，教育部不光政策法规司，包括人事司在内的各个司都在学习大学章程，这意味着将来教育部下去检查高校指导高校工作时，心里将会有根弦，哪些行为是违反大学章程的，是不应该由教育部来做的。”

       可见，我们不能指望大学章程一下子解决所有问题，但是有总比没有强，至少说明政府部门对于学校的管理也应该有法可依。而事实上，高校除了章程之外，还要建立具体的配套制度、细则和评估体系。两个机制也由此衍生：

       一是学校管理者不遵守章程，在学校内部就会受到各方，尤其是教职工的监督，形成一个依照章程办事，否则就纠错的制度；
       二是从教育部和其他方面来说，会按照章程要求支持、监督高校办学，今后的评估也会以章程为
标准。

      “记得在教育部新闻发布会上，有央视记者问我，对于章程有没有信心，我说有信心。以往我们是凭一种朴素的自觉性去思考应该怎么做，现在变成了章程怎么规定的，就必须怎么做。”谈到章程可能给大学带来的变化，徐明稚说，“高校的民主意识、法制意识相对比较强，一旦有了章程，很多教师、学生都会来对照。我们将逐步建立学校章程的监督机制和纠错机制，并将章程执行情况形成年度报告，或作为学校年度工作报告的内容之一，向学校教职工代表大会及主管部门报告。”而曹德明坦言，上外已将2014年确定为章程落实年，要按照章程确立的基本原则，结合当前高等教育发展的趋势，在人才培养、两级管理等方面开展改革；同时要清查所有的现行制度规范，不符合章程的要修订，遗漏的要制订，准备花一年的时间，真抓实干地确立章程体系。“必须理清整个制度体系上下左右的逻辑关系，形成以大学章程为龙头的全套现代大学制度体系。”参与教育部政策法规司“教育治理方式转型与大学章程建设”工作的同济大学高等教育研究所教师张端鸿告诉记者，教育部政策法规司正在组织有关高校开展“高等学校依法治校指标体系”的研究，大学可以应用相关高校的研究成果，每年对学校和各个单位进行依法治校的评估，作为综合绩效评估的一项重要内容。

      对于高校而言，依法治校的核心应该是尊重和捍卫大学章程的权威，树立尊重章程、依法依章办事的理念，实现法律、规则面前人人平等，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循。唯有切实加强大学章程的制定和实施，建设现代大学制度才不会成为无本之木，章程也才能成为现代大学制度名副其实的重要载体。