重磅|民办教育促进法实施条例如何解读？
admin2021-05-16 20:05:00
背景补充： 时隔民促法新法颁布近5年，时隔送审稿发布近3年，实施条例于2021年5月14日正式发布！该文件对我国民办教育事业具有中长期指导意义，作为《民办教育促进法（三修）》精神及措施的落地文件，在政策面具有较强引导意义。
我国民促法线条政策线梳理如下：
2002年《民办教育促进法》出台
2004年《民办教育促进法实施条例》出台
2015年我国修改《教育法》及《高等教育法》删除教育机构不得营利等措辞；
2016年《民办教育促进法（三修）或（新法）》出台，第一次明确教育机构分类管理，即可自主选择营利性/非营利性，同时K9学历不得选营利性；
2018年4月《民办教育促进法实施条例（征求意见稿）》出台，配合2016年三修文件
2018年8月《民办教育促进法实施条例（征求意见稿）（送审稿）》出台，造成板块813集体异动，估值大幅下挫；
2021年5月《民办教育促进法实施条例》出台，为三修文件画上阶段性句号。
日前，司法部、教育部的负责人就《民办教育促进法实施条例》有关问题回答了记者提问。
问：请简要介绍一下《条例》修订的背景和过程？
答：民办教育是社会主义教育事业的组成部分，党中央、国务院高度重视民办教育事业发展。2016年11月修改的《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办学校实施分类管理的基本原则和制度。为了贯彻落实民办教育促进法，2018年7月，教育部向国务院报送了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，对现行《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进行修订。收到此件后，司法部先后两次书面征求有关方面意见，并向社会公开征求意见，赴浙江、陕西等地进行调研，协调部门意见。在此基础上，司法部会同教育部反复研究、修改，形成了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》。2021年4月7日，国务院总理李克强签署国务院令，正式公布修订后的《条例》。
问：在加强党对民办学校的领导方面，《条例》作了哪些规定？
答：为了加强党对民办学校的领导，《条例》增加规定：民办学校应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策，依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。《条例》明确：民办学校决策机构组成人员应当有党组织负责人，监督机构组成人员应当有党的基层组织代表，学校的章程应当规定学校党组织负责人进入学校决策机构和监督机构的程序。
问：在营造更加公平的办学环境方面，《条例》作了哪些规定？
答：为了营造更加公平的办学环境，《条例》进一步完善民办学校的设立制度。一是规范地方政府、公办学校参与办学的行为。增加规定：地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校；实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。二是规范通过资本运作控制非营利性学校进行获利的行为。增加规定：同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。三是完善举办者变更机制。增加规定：民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。
问：在维护教育管理秩序、保护受教育者合法权益方面，《条例》作了哪些规定？
答：为了维护教育管理秩序，保护受教育者的合法权益，《条例》在保障民办学校依法自主办学的同时，进一步规范民办学校的运行和管理。一是规范招生行为。增加规定：民办学校可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生标准和方式，与公办学校同期招生；实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理；实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生。实施义务教育的民办学校不得提前招生。二是规范利用互联网技术在线办学的行为。增加规定：利用互联网技术在线实施教育活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定；利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可，依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施。三是完善民办学校收费管理机制。规定：民办学校应当基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，省级人民政府可以对其收费制定最高限价。四是完善民办学校关联交易监管机制。增加规定：实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易,其他民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，按年度对关联交易进行审查。
问：在鼓励和支持社会力量参与办学方面，《条例》作了哪些规定？
答：为了鼓励和支持社会力量参与办学，《条例》进一步明确了对民办教育的扶持政策。一是明确财政扶持、税收优惠、用地保障等方面的政策措施。规定：地方人民政府可以参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策，对非营利性民办学校给予适当补助；采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办学校保障教师待遇。民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校；在制定闲置校园综合利用方案时应当考虑当地民办教育发展需求；对新建、扩建非营利性民办学校应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。二是鼓励金融、保险机构为民办学校融资、风险保障提供服务。增加规定：国家鼓励、支持保险机构设立适合民办学校的保险产品，探索建立行业互助保险等机制，为民办学校重大事故处理、终止善后、教职工权益保障等事项提供风险保障；金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。三是发挥地方积极性。规定：省级人民政府可以根据实际情况，制定促进民办教育发展的支持与奖励措施。各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。
如何解读民办教育促进法实施条例?
《正式稿》有哪些重要变化？“公参民”、“集团化办学”、“关联交易”等关键问题，《正式稿》最终作何表述？将为民办教育行业带来哪些重要影响？让我们一起来看看，这些点你都想到了吗？
1、“公参民”的政策更加细化2、职业教育明显利好3、进一步加强对义务制民办学校的管控4、关联交易的重磅变化5、民办学校不论属性都允许举办者变更6、“集团化办学”政策微调7、对线下和线上培训机构作出全新规定8、学校的注册资本要求实缴9、跨区域招生10、发展基金提取比例降低11、学校用地政策放宽12、法律责任从严
亮点一：中小学公办学校不得举办或参与举办民办学校，对幼儿园、高中、大学等举办或参与举办民办学校则不做禁止。
来源第七条：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性办学校。
公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。
公办学校举办或者参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，按照国家统一的会计制度独立进行会计核算，独立招生，独立颁发学业证书。
举办或者参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
解读：即义务教育阶段的公办中小学不得参与民办学校，而对幼儿园、高中、大学以及职校举办或参与举办民办学校不做禁止。
来源第十二条：民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。
……
解读：对举办者身份的要求衍生到举办者背后的控股股东和实际控制人，并且要求举办者变报主管部门备案公示大概率会增加要求提供涉及举办者法人的控股股东，以及追溯到实际控制人的相关材料。
亮点三：在线教育企业需要取得办学许可证
来源第十六条：国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动。
民办学校利用互联网技术在线实施教育活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，向有关主管部门报告。
外籍人员利用互联网技术在线实施教育活动，应当遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规的规定。
解读：虽然明确了在线教育企业也需要取得办学许可证，但在线教育企业与培训机构的办学许可是否式同样流程的前置审批程序尚未可知。由于在线教育企业的辐射面远不同于培训机构客观上的特定招生区域，是否意味着真正落地，还有待出台更加详细的规范文件。
亮点四：民办学校在办学许可期限内无违规违法行为的，有效期届满可以自动延续，换领新证。
来源第二十二条：对批准正式设立的民办学校，审批机关应当颁发办学许可证，并向社会公告。
民办学校办学许可证的管理办法由国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门按照职责分工分别制定。
解读：新增的“许可期限内合规合法即可自动延续”这一条例，大大地方便了各培训机构换领新证。
亮点五：公办学校教师未经所在学校同意不得在民办学校兼职。
来源第三十四条：民把学校自主招聘教师和其他工作人员，并应当与所招聘人员依法签订劳动或者聘用合同，明确双方的权利义务等。
……
公办学校教师未经所在学校同意不得在民办学校兼职。
亮点六：民办学校无实际招生、办学行为，办学许可证到期后自然废止。
来源第五十条：民办学校终止的，应当交回办学许可证，向登记机关办理注销登记，并向社会公告。
对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。
解读：这一条例对民办学校各类种植情况进行了程序性规定，若培训机构要终止办学，必须要提前6个月发布拟终止公告。而无实际招生、办学行为的，许可证到期后会自然废止。
附录1：送审稿和正式稿的条款变更对比
增加规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校；
除实施义务教育以外的其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；
实施职业教育的公办学校是特例，可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校，这同时也是本条例支持职业教育利好表现之一。
公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，意味着国家允许甚至鼓励公办学校举办或参与举办民办学校，但是应该不光是品牌输出，还应有实质性的教育资源输出；
公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益，这和国家对于非营利性学校的基本管理原则保持一致。
国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。” 对实施国家认可的教育考试、职业资格考试和职业技能等级考试等考试的机构变更为“举办或者参与举办与其所实施的考试相关的民办学校应当符合国家有关规定。”
《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》
送审稿（2018年）
第四十五条 民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。 理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。 前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》
正式稿（2021年） 第四十五条 实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。 民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。 前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。
民办学校不论属性都允许举办者变更
1.《正式稿》肯定了所有的民办学校，无论是营利性还是非营利性，举办者均可以变更；
2. 关于转让的限制性规定，与《送审稿》相比，《正式稿》删除了非营利性学校举办者变更不得从变更中获得收益的规定，也删除了“不得以牟利为目的”这样不便于评判的标准，保留了“不得涉及学校的法人财产”的原则之外，增加了“不得影响学校发展，不得损害师生权益；”的原则。我们理解这是对民办学校举办者变更的进一步原则性规范，但不做不必要的限制。
1. 取消了“集团化办学”的概念表述，代之以“同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人”，从法律意义上来讲更加准确；
2. 用“实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”取代了“非营利性民办学校”，那么我们理解是否意味着可以通过兼并收购、协议控制等方式控制非营利性高中和大学？
3. 同时我们必然也需要思考一个问题，如何理解第十二条“允许变更举办者”和第十三条“不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”两者之间看似矛盾的法律适用？
4. 该条款最大的威力在于如何适用于已经采用VIE结构上市的以义务制学校为主的上市公司。这个问题留待后续专题探讨。
1.《送审稿》第十五条对线下培训机构的规定全部删除。之前大家一直担心的《送审稿》关于线下培训机构的规定与《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）相冲突，现在看来已经不存在这个问题。我们理解，关于中小学生的校外培训机构将以现有的部门规章规定为准，关于学前教育的校外培训机构将以《学前教育法》的规定为准。更何况关于“双减”问题不日将有新政发出。
2. 线上培训明确需要办学许可证。但是具体如何办理，还有待相关部门进一步释明。
1. 营利性学校取消了注册资本最低限额的规定；
2. 所有的民办学校注册资本均需在正式设立时实缴，一旦未按时、足额履行出资义务，或者抽逃出资的，根据《正式稿》第六十二条的规定，还需要承担相应法律责任。
招生问题，尤其是可否跨区招生问题，是所有民办学校最为关心的问题之一。《正式稿》与《送审稿》最大的区别在于区分不同办学层次给予了不同的规定。
实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。取消了“有寄宿条件的可以跨区域招生”的除外规定，如上所述，体现了对义务教育的进一步管控。
《正式稿》不仅近20年来第一次降低了发展基金提取的比例，从25%降至10%，而且还根据实际情况，将非营利性学校和营利性学校的提取基数作出区分，更加符合民办学校发展的实际情况，这是对事实的尊重，也是立法技术的进步。
《正式稿》只是规定可以用“建设用地使用权”出资，并未规定必须使用“科教用地”出资，而且《正式稿》删除了《送审稿》第五十五条“民办学校建设用地按照科教用地管理”的规定，因此我们理解此举实际上是对民办学校用地性质和用途的放宽，能实质性解决民办学校办学的用地限制。
《正式稿》第八章法律责任明显从严，责任主体范围扩大，从“民办学校举办者及其实际控制人”扩大到了“民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员”。
随着《民办教育促进法实施条例》的正式颁布，很多问题都尘埃落定，但同时又产生了不少新的问题。但可以肯定的是，《正式稿》的颁布对于各级教育行政主管部门、各民办学校、教育投资人和教育从业者都是一个新的挑战。君合后续将就具体问题再行展开系列专题探讨。
